4.4. Avaliação político-institucional. Página 3

O consórcio público regulador é a inovação trazida pela Lei nº 11.445/2007, em matéria de arranjo institucional da regulação, e está previsto no capítulo referente à prestação regionalizada. Essa modalidade de gestão associada, ao lado da celebração de convênios de cooperação, está prevista constitucionalmente no art. 241, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, e recentemente disciplinada na Lei Federal no 11.107/2005 e seu Decreto nº 6.017/2007. O modelo consorciado para a regulação tem propensão a trazer as vantagens dos dois modelos já vistos, minimizando as desvantagens de cada um com uma forma intermediária de atuação. É necessário, nesse sentido, fazer projeção do tamanho do ente regulador, da área a ser abrangida, do escopo da regulação e dos custos incorridos. As possíveis desvantagens do modelo estão na sua própria natureza, mas são passíveis de superação com o novo ambiente político-institucional e aparato legal que ancoram o setor do saneamento no Brasil. É inegável que se trata de modelo recente, ainda com uma única experiência no País, em processo de institucionalização. O consórcio público, para ser instituído, necessita da edição de um grande número de documentos, entre eles as leis de criação dos entes a se consorciarem e os contratos de rateio, que disciplinarão os repasses financeiros para a entidade consorciada. Outros entraves previsíveis encontram-se na forma de escolha do quadro dirigente e do processo de decisões, que poderá gerar conflitos de caráter político, e na insegurança da continuidade do consórcio quando da ocorrência de mudanças de governo, em razão de seu caráter pactuado.

Cumpre destacar a situação em que o consórcio público regulador combina suas funções com as funções de prestação dos serviços públicos de saneamento básico. Deve se avaliar se, quando não é criado exclusivamente para exercer as atividades de regulação e fiscalização, tenha sua independência decisória violada no próprio ato de criação do consórcio, devido à falta de isenção de ânimo na atividade decisória, que deve sempre estar voltada para o interesse público.

Por fim, permanece ainda o desafio de se desenvolverem as bases para modelos regulatórios específicos para os serviços de limpeza pública e manejo de resíduos sólidos, guardando consonância com tudo que foi detalhado no PNRS, bem como para manejo das águas pluviais urbanas, uma vez que toda a tradição da regulação concentra-se nos serviços de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário.

Participação e controle social

A participação e o controle social são elementos fundamentais do novo marco de políticas públicas de caráter cidadão, afirmado pela Constituição Federal de 1988. São duas dimensões diferenciadas e, muitas vezes, vivenciadas de forma dissociada. É pressuposto do Plansab, com base nas indicações da análise situacional e das manifestações em oficinas e consultas públicas, a presença e integração de mecanismos capazes de democratizar efetivamente os processos de decisão do setor de saneamento[12].

A despeito dos históricos dilemas de conformação da democracia brasileira, dos problemas da pactuação federativa e de elementos externos que condicionam especificamente o setor, há aspectos relevantes no diagnóstico realizado que se ressaltam como obstáculos à democratização da gestão do saneamento básico:

§         a histórica dificuldade de superação do setor de sua condição de política pública hegemonizada por interesses corporativos, ressaltando a (ainda) prevalência da valorização da dimensão técnica na elaboração de políticas, sobre as diretrizes e interesses humanos, sociais e políticos subjacentes a essas definições;

§         as amarras e lacunas existentes geradas pela complexa e conflituosa pactuação federativa, a qual apresenta desafios para a definição do papel de cada ente, em política pública historicamente centralizada na União e nos estados, e das possibilidades reais de participação em cada esfera, de forma integrada, assumindo modelos sustentáveis econômica, social e ambientalmente de acordo com as particularidades de cada região;

§         as desigualdades regionais que hierarquizam e condicionam de forma diferenciada possibilidades de apropriação do debate por parte da sociedade civil organizada e de gestores/as em cada região;

§         a necessidade de superação de processos participativos com fortes características limitadas à consulta, as quais não permitem a promoção da cidadania ativa e da influência real, por parte dos/as cidadãos/ãs usuários/as dos serviços, nos rumos das decisões de Estado. Reforça-se a relevância de decisões de investimentos em saneamento básico transitarem por meio das esferas constituídas de participação e de controle social, associadas ao apoio de contribuições técnicas, que permitam qualificar o processo de tomada de decisão.

§         a escassez quanto a dados e indicadores qualitativos sobre o perfil de mecanismos e de experiências de gestão democrática do setor, dificultando o monitoramento e a avaliação do impacto da participação.

A Munic 2011 levantou a situação do controle social do saneamento nos municípios brasileiros, levando-se em consideração os seguintes tipos de mecanismos: debates e audiências públicas, conferência das cidades e órgãos colegiados. Conforme observado nessa pesquisa, 44% dos 5565 municípios brasileiros adotam algum tipo de mecanismo de controle social dos serviços de saneamento básico e estão distribuídos da seguinte forma: 8% na Região Norte, 31% na Região Nordeste, 25% na Região Sudeste, 27% na região Sul e 9% na Região Centro-Oeste. Observa-se que, do total de municípios da Região Norte, 42% apresentam mecanismos de controle social nos serviços de saneamento básico, na Região Nordeste o percentual é de 43%, no Sudeste são 36% dos municípios, na Região Sul esse número sobe para 56% e, por fim, na Região Centro-Oeste, 47% dos municípios adotam mecanismos de controle social desses serviços.

O gráfico a seguir apresenta o total de municípios brasileiros, de acordo com o total de mecanismos de controle social dos serviços de saneamento básico e por tipo de mecanismo adotado.

Fonte: Munic (IBGE, 2011).

FIGURA 4.42: Municípios, total e com mecanismos de controle social dos serviços de saneamento básico adotados.

É possível notar que, dentre esses municípios, a maioria dos mecanismos de controle social concentra-se nos debates e audiências públicas e nas conferências das cidades. A proporção desses municípios que adotam algum mecanismo de controle social dos serviços de saneamento, distribuídos entre as grandes regiões do país, pode ser verificada na figura a seguir.

Fonte: Munic(IBGE. 2011)

FIGURA 4.43: Tipos de mecanismos de controle social dos serviços de saneamento básico  nos municípios por grandes regiões

Quanto ao controle social da política de saneamento no âmbito de Conselhos, a Munic 2011 mostra a situação apresentada na tabela a seguir.

TABELA 4.22 Municípios com órgãos colegiados que participam do de controle social dos serviços de saneamento básico, por órgão colegiado – Brasil e Grandes Regiões (%)

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

Observa-se que na maior parte das regiões do país o controle social da política de saneamento seria exercido pelo Conselho Municipal de Saúde. No âmbito dos Conselhos Municipais da Cidade e/ou do Desenvolvimento Urbano, o controle social da política de saneamento ainda é restrito. O número de municípios que optou por criar conselhos específicos, isto é, Conselhos Municipais de Saneamento Básico, também é muito pequeno. Segundo a Munic 2011, dos 5565 municípios brasileiros, apenas 195 possuem conselho municipal específico para o setor, ou seja, apenas 3,5%. Do total de municípios da Região Norte, apenas 1% apresentou Conselho Municipal de Saneamento Básico, sendo o mesmo percentual da Região Nordeste. Os conselhos municipais de saneamento estão presentes em 2% dos municípios da Região Sudeste, 9% dos municípios da Região Sul e em 4% dos municípios da Região Centro-Oeste. Verifica-se portanto que a maior parte dos municípios do país não possui Conselho Municipal de Saneamento Básico.

No que diz respeito a esses conselhos municipais de saneamento, presentes em apenas 3,5% dos municípios brasileiros, a Munic 2011 traz uma classificação de acordo com as seguintes características: conselho paritário, conselho com maior representação governamental e conselho com maior representação da sociedade civil. Através do gráfico a seguir é possível notar que 75% desses conselhos são classificados como paritários.

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

FIGURA 4.44: Características dos conselhos municipais de saneamento básico

Deste total dos 195 municípios que apresentam conselhos municipais de saneamento, pode-se observar, na tabela a seguir, que expõem as seguintes características quantitativas, de acordo com as grandes regiões:

TABELA 4.23 : Características dos conselhos municipais de saneamento básico por grandes regiões

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

Gestão associada

A Lei de Consórcios Públicos e da Gestão Associada (Lei nº 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurança político-institucional necessária para o estabelecimento de estruturas de cooperação intermunicipal e solucionar impasses na estrutura jurídico-administrativa dos consórcios. Ela surgiu em função de uma necessidade real de equacionar uma gestão sustentável dos serviços em pequenos municípios, aglomerações urbanas e RMs.

No Brasil, 80% dos municípios têm menos de 30 mil habitantes. Grande parte desses municípios não possui estruturas institucionais nem recursos financeiros para organizar uma gestão sustentável dos serviços de saneamento básico. Para esses municípios de menor porte, com fraco desenvolvimento econômico, com dificuldade de captar recursos e pouca capacidade administrativa, a cooperação, sobretudo por meio de consórcios públicos ou convênios de cooperação, nos termos da Lei nº 11.107/2005, é uma alternativa importante para implementação de programas e desenvolvimento de projetos de saneamento, ensejando ganhos de escala.

Por outro lado, em aglomerações urbanas e RMs, onde existem infraestruturas articuladas, e onde a solução de problemas comuns requer políticas e ações construídas coletivamente pelos municípios membros, os consórcios públicos podem viabilizar essa cooperação de forma institucionalizada.

No que diz respeito ao saneamento básico, a implementação de programas e o desenvolvimento de projetos e mesmo as diferentes funções de gestão de serviços (suporte ao planejamento, regulação, fiscalização, prestação) podem vir a ser feitas de forma consorciada. Esse aspecto é reforçado pela Lei nº 11.445/2007, que permite ao município, através do arranjo de colaboração federativa, se articular formalmente com outros municípios (e, eventualmente, com o estado e/ou a União) para exercer consorciadamente determinadas competências, sejam as de natureza indelegável[13], sejam aquelas delegáveis nos termos do art. 8º da referida Lei.

Sendo, porém, formas de articulação voluntária, a formação de consórcios depende da ruptura de uma visão fragmentada que hoje caracteriza a gestão das cidades, marcada por disputas político-partidárias e por uma situação de competição entre municípios, e a adoção de uma nova visão, baseada na cooperação. Neste contexto, a participação dos governos estaduais e do Governo Federal no sentido de criar mecanismos para fomentar a cooperação entre municípios, seguindo os exemplos internacionais, é um aspecto fundamental.

Não existe levantamento que possibilite caracterizar os consórcios na área de saneamento firmados pós Lei nº 11.107/2005, mas se sabe que as experiências ainda são pouco numerosas e que muitos municípios desconhecem as potencialidades da cooperação com outros entes federados por meio do estabelecimento de consórcios públicos.

O MMA, por meio do Departamento de Ambiente Urbano da SRHU, tem apoiado, desde 2007, estados e municípios brasileiros na elaboração de estudo de regionalização e formação de consórcios públicos intermunicipais ou interfederativos para gestão dos resíduos sólidos. O MMA considera que a gestão associada, por razões de escala, possibilita aos pequenos municípios reduzir custos e, portanto, garantir a sustentabilidade quando comparado com o modelo atual, no qual os municípios manejam seus resíduos isoladamente. O ganho de escala esperado na geração de resíduos, conjugado à implantação da cobrança pela prestação do serviço, pode contribuir para a sustentabilidade econômica do consórcio e a manutenção de um corpo técnico qualificado. Além disso, a regionalização possibilitaria a maximização da aplicação dos recursos públicos, a minimização dos custos operacionais, o estabelecimento de regras regionalizadas de prestação de serviços, bem como a continuidade do planejamento, da gestão integrada e da capacitação profissional. Até o início de 2010, 18 estados da federação assinaram convênios com o MMA.

No campo dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a formação de consórcios pode ser uma alternativa para a prestação dos serviços, para compartilhamento de equipamentos e a racionalização da execução de tarefas com ganhos de escala e economia de recursos, para a regulação, e ainda para o planejamento integrado. A formação de consórcios para a prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento ainda é uma novidade, mas algumas experiências estão em curso. Dentre elas, destaca-se o Consórcio Regional de Saneamento do Sul do Piauí (Coresa Sul do PI), uma autarquia com autonomia financeira e diretiva, que reúne 36 municípios do sul do estado e o próprio Governo do Estado. Na estrutura organizacional do Coresa Sul do PI os municípios são responsáveis pela prestação dos serviços locais de menor complexidade, através dos Serviços Locais de Saneamento (Selos), que atuam, entre outras funções, nos reparos de redes e ramais e leituras e entregas de contas. O Consórcio passa a ser responsável por serviços de maior porte e mais complexos, fiscalização, manutenção pesada, investimentos, emissão de conta e controle da qualidade.

No Rio Grande do Norte, foi criado o Consórcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana (Conisa). Participam do Conisa o estado e sete municípios. O Consórcio é integrante da administração pública dos municípios associados. O objetivo do Conisa é a promoção de ações voltadas para a gestão sustentada dos sistemas de abastecimento que compõem o Sistema Adutor Serra de Santana, mediante a mútua cooperação dos entes envolvidos. Na estrutura adotada, a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (Caern) passa a ser responsável pela operação e manutenção do sistema da adutora Serra de Santana, sendo que a operação local da distribuição passa a ser feita pelas associações de moradores e gerenciada pelo Conisa. O consórcio deve dar a assistência técnica a essas associações, ajudando no controle, fiscalização e distribuição de água em todas as comunidades rurais.

No Rio Grande do Sul, existe o Consórcio Público de Saneamento Básico da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos (Pró-Sinos), hoje formado por 27 municípios. O Pró-Sinos tem por objetivo defender, ampliar, promover a interação, fortalecer e desenvolver a capacidade administrativa, técnica e financeira dos serviços públicos de saneamento básico nos municípios que integram o consórcio. Mesmo estando prevista no estatuto do Pró-Sinos a possibilidade de o consórcio atuar como prestador de serviços, dos 27 municípios consorciados, 20 mantêm a concessão com a Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan).

Em Santa Catarina, destacam-se o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental (Cisam Meio Oeste), formado por 14 municípios e com sede em Capinzal, e o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Sul (Cisam-Sul), , formado por 17 municípios e com sede em Orleans. Os dois consórcios foram criados em 2006, com apoio técnico, institucional e financeiro da Funasa. Ambos têm os seguintes objetivos: assistência técnica e jurídica; assessoria administrativa para a solução dos problemas de saneamento básico; elaboração de projetos e estudos; projeção, supervisão e execução de obras; administração, operação, manutenção, recuperação e expansão dos sistemas de água e esgoto; melhoria do saneamento ambiental. Os serviços são geridos pelos SAAE e os consócios buscam promover a cooperação em atividades administrativas, técnicas e operacionais de saneamento.

Com estrutura parecida, foi criado no Paraná o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Paraná (Cismae), formado por 24 municípios da região norte/noroeste do estado que possuem sistemas de saneamento operados por autarquias municipais de água e esgoto. O Cismae fornecendo produtos e serviços para os municípios associados, como estudos tarifários, controle de qualidade da água para consumo humano, prestação dos serviços de informática, contabilidade, gestão de pessoal e folha de pagamento, gestão comercial, cadastro, emissão de contas, compras conjuntas e compartilhamento de equipamentos.

Em Minas Gerais, em 27 de junho de 2008, foi instituído o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Zona da Mata de Minas Gerais (Cisab Zona da Mata). O consórcio é pessoa jurídica de direito público interno, do tipo de associação pública, e é atualmente integrado por 23 municípios. Tem como objetivo prestar apoio aos serviços de saneamento básico dos municípios consorciados, preferencialmente como capacitação técnica ou como suporte para a execução das atividades requeridas pelos serviços.[14]

Ainda no estado de Santa Catarina, a partir de uma articulação da Federação Catarinense de Municípios (Fecam), foi instituído o primeiro ente regulador na forma de consórcio público: a Aris.

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