4.4. Avaliação político-institucional. Página 4
A prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário
Levantamento do SNIS 2010 sobre a prestação dos serviços de água e de esgotamento sanitário, em uma amostra que abrange 4.936 municípios atendidos com abastecimento de água e a 1.943 municípios atendidos com esgotamento sanitário (88,7% e 34,9% da quantidade total de municípios do país, respectivamente), indica a existência de 27 prestadores de abrangência regional, que correspondem às empresas estaduais, sendo 24 sociedades de economia mista, uma autarquia (Departamento Estadual de Pavimentação e Saneamento - Depasa/AC), uma empresa privada (Companhia de Saneamento de Tocantins - Saneatins) e uma empresa pública (Copasa Serviços de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S/A - Copanor). No que diz respeito aos serviços municipais, o SNIS 2010 traz informações sobre e 1.170 prestadores de abrangência local (prestadores que atendem a um único município) e 6 prestadores de abrangência microrregional (prestadores que atendem a dois ou mais municípios limítrofes uns dos outros no mesmo estado), incluindo entre os mesmos serviços públicos municipais e serviços delegados à prestadores privados, sendo estes últimos no total de 49. Este conjunto de prestadores presentes no SNIS evidentemente não representa a totalidade do universo existente,, mas sim os que responderam à pesquisa. Os dados do Atlas Brasil – Abastecimento Urbano de Água (ANA, 2010), apontam que as empresas estaduais (incluindo a Saneatins) atendem 3.985 sedes urbanas, os serviços municipais são responsáveis por 1.510 sedes urbanas e as demais 70 são abastecidas por empresas privadas.
Com relação ao abastecimento de água, o SNIS 2010, indica que entre os que participaram da pesquisa,, 80,44% dos municípios são atendidos por prestadores de abrangência regional (Cesb), 19,19% têm os serviços prestados entidades de abrangência local e 0,37% tem seus serviços prestados por entidades de abrangência microrregional;. Os serviços de esgotamento sanitário, segundo o referido levantamento, são prestados na esfera municipal em 40,7% dos municípios, por companhias estaduais em 58,6 % dos municípios.
Segundo informações da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON), fornecidas em 2010, das concessões ao setor privado, pode-se perceber que a maior parte delas se fez no regime de concessão plena para água e esgotos (67 casos), seguido pelo BOT – Build, Operate and Transfer (Construir, Operar e Transferir)[15], com 13 casos no estado de São Paulo, e concessão parcial (dois casos, nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro).[16] Não estão computadas nesses números as concessões à Saneatins, empresa cujo controle acionário é privado.[17]
Destaca-se no setor de empresas privadas a configuração da Saneatins, cujo controle acionário é detido por empresa privada, com a participação do FI FGTS (Fundo de Investimentos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço) no bloco privado, que opera em 99% dos municípios do estado do Tocantins. Os contratos estabelecidos entre os municípios e/ou estados e o operador privado são estabelecidos por prazos que variam entre 10, 20 e 30 anos aproximadamente, e podem ser renovados no término do prazo estipulado no contrato.
A análise da prestação dos serviços de água e esgotos por macrorregiões do País, realizada com base no SNIS 2010[18] indica muitos desafios. Na região Norte, considerando o universo de análise do SNIS, as empresas estaduais apresentam-se frágeis institucionalmente. Os municípios da Região apresentam forte vulnerabilidade institucional e infraestrutural, quanto às possibilidades de construção de um projeto local de assunção da titularidade municipal dos serviços de saneamento básico, segundo os princípios da Lei nº 11.445/2007, sendo que a maioria das delegações dos serviços a empresas estaduais está irregular com contratos vencidos ou sem contrato. Esse aspecto, associado às dificuldades colocadas pela geografia e a ocupação urbana características dessa região, onde no interior existe o agravante do “isolamento” geográfico causado pelas grandes distâncias entre municípios, colocam o desafio de se pensar um modelo institucional e uma escala territorial adequados para a gestão dos serviços.
No Nordeste existem companhias estaduais com bom desempenho na prestação dos serviços, mas também companhias que operam em situação financeira bastante precária e que demandam estratégias para sua recuperação. A prestação de serviços pelos municípios ainda apresenta fragilidades, mas melhor institucionalidade, se comparada à região Norte, com algumas experiências de gestão pública municipal bem sucedida. A situação hídrica da região e as perdas de água do conjunto dos prestadores indicam que é fundamental o desenvolvimento de ações específicas, voltadas para a redução dessas perdas. Outro grande desafio para a Região é o atendimento a pequenas localidades rurais. Os programas de saneamento rural implementados pelos estados do Ceará, Piauí, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia têm um papel muito importante na ampliação da cobertura de serviços em pequenas localidades rurais. Contudo, a análise desses programas identifica alguns impasses a serem superados: sustentabilidade econômico-financeira dos sistemas implantados em diferentes estados, a fraca adesão dos municípios e a situação trabalhista precária dos prestadores locais dos sistemas.
Na região Centro-Oeste, verifica-se, no geral, uma prestação pública de serviços mais estruturada institucionalmente, com algumas companhias estaduais e serviços municipais com indicadores satisfatórios. Alguns desafios na prestação dos serviços na Região merecem destaque, como no Mato Grosso, onde a companhia estadual foi extinta e muitos dos problemas da prestação refletem uma municipalização de cima para baixo, observa-se a necessidade de reforçar a capacidade de gestão dos municípios e estimular as possibilidades institucionais de cooperação intermunicipal, como possível caminho para melhorar a prestação dos serviços.
Nas regiões Sudeste e Sul, da mesma forma que no Centro-Oeste, existem tanto prestadores públicos estaduais como serviços municipais com muito bons indicadores. Os principais problemas, identificados na análise realizada a partir das informações do SNIS, são o volume ainda elevado de perdas físicas e de faturamento nos sistemas e o atendimento ainda insuficiente no que diz respeito à coleta de esgotos e sobretudo com relação ao de tratamento de esgotos, sendo a ampliação desses serviços um grande desafio a ser enfrentado pelos prestadores da Região.
Tarifas sociais e modelo tarifário no abastecimento de água e esgotamento sanitário
Observando os índices de cobertura dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Brasil verificamos que, se por um lado eles apontam para uma tendência de universalização, por outro lado revelam a permanência de uma proporção específica de deficit. Existe uma desigualdade na oferta dos serviços e infraestrutura de saneamento básico entre as diferentes faixas de renda: quanto menor a renda, maior é o deficit. Em médias e grandes cidades, esse deficit pode significar dezenas ou centenas de milhares de pessoas sem acessos a esses serviços essenciais.
Por outro lado, ter as redes no seu bairro não significa para o morador de baixa renda ter acesso com qualidade aos serviços. Muitos moradores, por não poderem pagar as tarifas cobradas pelos serviços, optam por formas de abastecimento precárias. O enfrentamento dessas desigualdades persistentes no acesso aos serviços exige a avaliação da possibilidade de caminhar na direção da afirmação do acesso aos serviços como direito de cidadania, como elemento fundamental da reprodução social, como um constitutivo do direito à cidade. Assim, na perspectiva de uma gestão da água socialmente justa, é fundamental a discussão dos modelos tarifários efetivamente inclusivos ou de formas de subsídios para se garantir a continuidade do acesso os serviços.
O modelo tarifário predominante no Brasil tem como uma das principais características a prática do subsídio cruzado, utilizado, sobretudo, pelas companhias estaduais de saneamento. Ocorre que, com a abertura de capital de muitas dessas empresas ao mercado de ações, os lucros obtidos por elas acabam, em alguns casos, por ser distribuídos a acionistas privados na forma de dividendos. Assim, a parcela que é contabilizada como resultado das empresas deixa de ser utilizada para custear investimentos em municípios e populações mais carentes. Nota-se, ainda, ausência de mecanismos de transparência do subsídio cruzado, atendendo ao disposto na Lei nº 11.445/2007, de que os prestadores que atuam em mais de um município ou que prestam serviços diferentes em um mesmo município devam manter sistema contábil para registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada serviço em cada município. Outro fato que deve ser analisado com relação às tarifas são as cidades turísticas, onde parte da população fixa, inclusive a de baixa renda, acaba por custear os serviços para as populações flutuantes, pela ausência de uma política tarifária sazonal.
A Lei nº 11.445/2007 estabelece que os serviços públicos de saneamento básico tenham a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços. A mesma Lei indica ainda que podem ser adotados subsídios tarifários e não-tarifários para os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o custo integral dos serviços.
No âmbito deste Plano, procurou-se analisar os modelos tarifários que hoje mediam o acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário para as famílias de baixa renda, discutindo sua capacidade de promover justiça social e ambiental. Para tanto, avaliaram-se modelos tarifários das companhias estaduais, de alguns serviços públicos municipais de referência e dos prestadores privados.[19]
Com relação às empresas estaduais, verifica-se que: (i) nem todas possuem tarifas sociais; (ii) muitas empresas estabelecem tarifa social para os usuários que consomem até 10m3 por mês, ou seja, o critério é o baixo consumo e não a situação socioeconômica. Diferentes estudos internacionais e nacionais mostram que esse critério pode não ser o mais justo socialmente. Nem sempre quem gasta pouca água é pobre e nem sempre quem gasta muita água é rico ou não-pobre. Uma tarifação com este tipo de base de raciocínio poderá subsidiar o consumo de água de quem não precisa de proteção social e punir o pobre com uma tarifa mais alta, pelo maior consumo de água, explicado, entre outros motivos, pelo maior número de moradores em cada domicílio. Em situações nas quais isso ocorre, o usuário pobre estará subsidiando o consumo do rico, o inverso do desejado.
Outras empresas estaduais estabelecem diferentes critérios para identificar o usuário de baixa renda. Esses critérios envolvem o tipo de moradia (área construída, características construtivas e o consumo de energia), a sua localização e a faixa de renda (na maior parte das vezes até um salário mínimo por pessoa). Na grande maioria dos casos, esses critérios são associados a um consumo limitado a até 10m3 por mês. Existem ainda empresas que beneficiam com tarifa social os usuários inscritos em programas sociais dos governos federal – como o Programa Bolsa Família (PBF) –, estaduais e municipais. Em algumas empresas, a tarifa social consiste em um desconto sobre a tarifa normal, sendo que o percentual de desconto decresce quanto maior for o consumo. Os modelos de tarifas sociais praticados pelos serviços públicos municipais são variados, mas a estrutura de concessão do benefício não difere substancialmente da estabelecida pelas companhias estaduais.
No que diz respeito aos serviços prestados por empresas privadas, a tarifa social geralmente corresponde a uma porcentagem da tarifa residencial normal, que, em média, para as empresas estudadas, situa-se entre 50% e 60%, considerando um consumo-teto para sua aplicação entre 10 e 20m³ mensais. Esse benefício, porém, não está presente em todos os casos. De um total de 34 concessionárias, 13 (38%) possuem uma tarifa social explícita. E, além disso, verifica-se que, em geral, estes programas têm baixa cobertura, ou seja, os usuários cadastrados nessa categoria representam uma pequena parcela do total de clientes residenciais (em torno de 5% ou menos).
Esse quadro suscita algumas questões:
§ o tema central é quem pode se beneficiar da tarifa social, isto é, como os prestadores definem o perfil de consumo do usuário de baixa renda, e como um usuário nessas condições pode reivindicar este direito. Cada empresa define essas condições de forma diferenciada, os documentos exigidos para se cadastrar nessa categoria nem sempre são facilmente obtidos pelos usuários e a falta de informação faz com que muitos moradores de baixa renda não reivindiquem seus direitos;
§ existe frequentemente o estabelecimento de um limite de tempo para se beneficiar do programa. Porém, se por um lado é aceitável que haja uma reavaliação periódica da situação econômica da família para verificação da necessidade de participação no programa social, por outro lado, não deveria haver limite de tempo máximo que uma família de baixa renda possa ter acesso às tarifas sociais, dado que a pobreza no Brasil é um problema estrutural e, portanto, requer medidas de longo prazo[20];
§ muitas vezes para ter direito ao benefício, o usuário precisa estar adimplente, mas, se não for dada à pessoa a possibilidade de parcelamento de sua dívida, este critério é inadmissível, posto ser limitante do acesso ao programa social daqueles que mais necessitam: a situação de inadimplência geralmente decorre das mesmas dificuldades financeiras que fazem necessário o acesso à tarifa social[21];
§ os valores da tarifas sociais são bastante variados, o que resulta em situações com maior ou menor capacidade de inclusão dos usuários pobres;
§ apesar dos significativos avanços de programas sociais, como o PBF, existem ainda pobres urbanos excluídos desses benefícios, vivendo em situação de extrema vulnerabilidade e incapazes de pagar pelo acesso à água, qualquer que seja o valor; esses estão fora do alcance dos programas de tarifas sociais.
A Lei nº 11.445/2007 regulamenta as condições da continuidade da prestação dos serviços (interrupção, cortes, etc.), mas o tema do volume mínimo a ser fornecido a famílias vivendo em situação de precariedade não foi tratado com a necessária profundidade. Ao indicar que a interrupção ou a restrição do fornecimento de água por inadimplência a estabelecimentos de saúde, a instituições educacionais e de internação coletiva de pessoas e ao usuário residencial de baixa renda beneficiário de tarifa social deverá obedecer a prazos e critérios “que preservem condições mínimas de manutenção da saúde das pessoas atingidas”, não deixa claro quais seriam as condições mínimas, nem a garantia de fornecimento de volume de água a esse usuário beneficiário de tarifa social. No entanto, estabelece a possibilidade de subsídios que se façam necessários ao atendimento de usuários e localidades de baixa renda, abrindo um leque de alternativas que dependem das características do beneficiário, inclusive seus diretos, e da origem dos recursos, inclusive fiscais decorrentes da alocação de recursos orçamentários.
Diante do exposto, fica evidente a necessidade de aperfeiçoamento da política desenvolvida, tanto para garantir a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico, quanto para a prática da equidade e da justiça social na sua prestação. A discussão de um sistema de gestão inclusivo passa pela definição de mecanismos para controlar a lógica do mercado e promover a equidade.
Aspectos particulares da prestação de serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos
Após mais de 20 anos de esforços da sociedade para regulamentação desse componente do saneamento básico, foi sancionada, em agosto de 2010, a Lei nº 12.305/10, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Essa lei impõe a empresários, governos e cidadãos a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e a introdução da logística reversa para o gerenciamento dos resíduos sólidos, além de estabelecer critérios para o financiamento de municípios, priorizando aqueles que praticarem a coleta seletiva dos resíduos sólidos, com base nos preceitos legais.
Sob a ótica governamental, o componente de resíduos sólidos sempre se viu a reboque do setor de saneamento básico, no entanto, a composição social do campo específico deste componente lhe atribui cada vez maior visibilidade política e relevância para a gestão das cidades.
No que concerne à prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos, estes são prestados, de acordo com a PNSB 2008, pelas prefeituras, em 89% dos municípios e por empresas privadas em 10,3% destes. Há uma presença concomitante destes dois prestadores atuando em 43,4% dos municípios brasileiros. As empresas privadas concentram sua atuação nos grandes e médios municípios, especialmente nos serviços de coleta[22], capturando grande parte do expressivo capital que a área de resíduos sólidos movimenta no País. São empresas que prestam serviços de coleta, transporte, transbordo e cada vez mais assumem a disposição final de resíduos sólidos, por meio de da implantação e operação de aterros sanitários particulares, associados às denominadas centrais de tratamento. Se, por um lado, isso pode representar uma evolução para a gestão de resíduos sólidos, no sentido desta passar a dispor de maior capacidade tecnológica e gerencial, por outro, aumenta o risco de dependência da administração municipal.
Entre os agentes, destaca-se o papel dos catadores que, de uma posição marginal no contexto da cadeia produtiva e vulnerável sob todos os aspectos da cidadania, conquistam, por meio da organização coletiva, inclusive em nível nacional, por meio do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Recicláveis, a sua autonomia e inserção social como agentes ambientais e econômicos na política e na gestão de resíduos sólidos.
No rol dos agentes governamentais, o município é o titular inequívoco dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e não paira sobre esta afirmação nenhum indício de dúvida. Entretanto, pela própria complexidade deste campo, faz-se fundamental a implementação de ações que visem ao fortalecimento da capacidade institucional do poder local, o que abrange, inclusive, a possibilidade de solucionar este quadro mediante iniciativas de gestão associada por meio de consórcios públicos, experiências que começam a compor o cenário nacional e a contar com algum tipo de apoio do Governo Federal. Vale salientar que a elaboração do Plano Municipal de Resíduos Sólidos (PMRS), nos termos dos artigos 18 e 19 da Lei 12.305/10, é condição para os municípios terem acesso a recursos da União destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade, a partir de 2 de agosto de 2012. Do mesmo modo, a Política Nacional de Resíduos Sólidos também prevê que todos os lixões do país sejam extintos até 2014. Entretanto, é conhecido o fato de que grande parte das administrações locais não cumpriu a determinação para elaboração do PMRS e acredita-se que haverá dificuldades para que ocorra a desativação de todos os lixões existentes no Brasil até a data estipulada pela Política .