4.2 Investimentos em saneamento básico

Desde o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), de 1971, as principais fontes de investimento disponíveis para o setor de saneamento básico no Brasil são: i) os recursos dos fundos financiadores (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador - Fat), também denominados de recursos onerosos; ii) recursos não onerosos, derivados da Lei Orçamentária Anual (Loa), também conhecido como OGU, e de orçamentos dos estados e municípios; iii) recursos provenientes de empréstimos internacionais, contraídos junto às agências multilaterais de crédito, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (Bid) e o Banco Mundial (Bird); (iv) recursos próprios dos prestadores de serviços, resultantes de superavits de arrecadação; e (v) recursos oriundos da cobrança pelo uso dos recursos hídricos (Fundos Estaduais de Recursos Hídricos)[1]. Em relação a esses últimos, embora se configurem elementos fundamentais para a sistematização da cobrança pelo uso da água e para a sustentabilidade financeira do sistema de gestão das bacias hidrográficas, são poucas as Unidades da Federação que os instituíram e criaram normas específicas, o que denota o estado incipiente de sua implementação (Borba et al, 2008)[2]. Portanto, apesar da reconhecida importância desses fundos, os investimentos realizados por eles não serão contemplados na análise que ora se apresenta.

Os recursos onerosos constituem-se em empréstimos de longo prazo, operados, principalmente, pela Caixa, com recursos do FGTS, e pelo BNDES, com recursos próprios e do Fat. São praticadas taxas de juros e outros encargos em valores bem atrativos, se comparados com outras opções de financiamento, como, por exemplo, capitais de terceiros ofertados no mercado nacional. Ademais, seus encargos totais são compatíveis com as taxas de retorno da maioria dos serviços de saneamento básico, como o abastecimento de água e o esgotamento sanitário[3]. As fontes não onerosas, por sua vez, não preveem retorno financeiro direto dos investimentos, uma vez que os beneficiários de tal recurso não necessitam ressarcir os cofres públicos.

A disponibilidade de informações apoiadas em dados válidos e fidedignos é condição fundamental para a análise objetiva da trajetória dos investimentos e financiamentos no setor de saneamento básico do País. Esse histórico funciona como guia para os formuladores de políticas públicas e para a própria sociedade que, por meio de tais informações, torna-se capaz de discutir as políticas urbanas relacionadas ao setor de saneamento básico, e propor soluções reais para a redução dos enormes deficits na prestação desses serviços.

Entretanto, antes de se apresentarem os montantes e a evolução dos recursos financeiros aplicados na área de saneamento básico brasileiro, é preciso familiarizar o leitor com as diferentes bases de dados existentes e suas particularidades que, em alguns casos, limitaram o diagnóstico dos investimentos já realizados no setor.

Algumas considerações acerca das diferentes bases de dados dos investimentos

Para análise dos investimentos não onerosos foram examinadas as bases de dados existentes com informações relativas ao volume de recursos alocados, bem como a forma de alocação desses recursos. Para o período de 1996 a 2002 foram utilizadas informações de três diferentes fontes: i) Caixa (órgão operador dos recursos sob gestão da Secretaria de Política Urbana – Sepurb/ MPOG e da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República – Sedu/PR[4]); ii) Funasa; iii) Siga Brasil do Senado Federal.

As informações presentes no site da Caixa são oriundas do sistema de informações de apoio ao gerenciamento dos contratos, conhecido como Sistema de Acompanhamento dos Programas de Fomento (SIAPF). Nos bancos de dados da Caixa, os investimentos representam os valores globais contratados, ou seja, o valor dos contratos assinados entre a União e o município ou estado. A contrapartida representa uma proporção do investimento e é realizada diretamente pelos municípios ou estados. O repasse, por sua vez, constitui a outra parcela do investimento e representa o valor disponibilizado pela União.

Os dados da Funasa foram fornecidos pelo próprio órgão e são provenientes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi Gerencial). Eles estão organizados por programa, por macrorregião e por valores empenhados[5]. As informações disponíveis no Siga Brasil, também oriundas do Siafi, representam um amplo acervo de dados que disponibiliza os valores da execução orçamentária por órgão orçamentário e de gestão, por macrorregião, programas e suas respectivas ações de saneamento. Entretanto, o Siga Brasil só dispõe de informações a partir de 2001 e sua utilização ficou restrita, portanto, aos anos 2001 e 2002.

As bases de dados da Caixa, Funasa e Siga Brasil possuem naturezas distintas, uma vez que essas agências abrangem finalidades institucionais diferentes, e isto se reflete na qualidade e natureza de seus registros (formas e conceitos). Dessa forma, não foi possível compatibilizar as informações de investimento disponíveis no sítio da Caixa com aquelas fornecidas pela Funasa e as disponíveis no Siga Brasil, o que inviabilizou a criação de uma série histórica dos investimentos e, consequentemente, uma análise mais substantiva de sua evolução entre 1996 e 2002. Essa mesma inviabilidade está presente na análise dos investimentos por componente, uma vez que, além da incompatibilidade dos conceitos dos investimentos, existe a dificuldade de combinar as ações e programas desenvolvidos pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR, com aqueles sob a competência atual da Funasa, MMA e MI.

Por outro lado, para o período de 2003 a 2011, os dados foram disponibilizados pelo MCidades e a fonte dos dados básicos consistiu no Siafi Gerencial e nos bancos de dados dos agentes operadores dos contratos de empréstimo. A partir de 2003, o MCidades, por intermédio de sua SNSA, desenvolveu uma metodologia para uniformizar as linguagens e procedimentos básicos para agregação dos dados e consolidação das informações. Com isso, foi possível a elaboração de séries históricas para os investimentos em saneamento, sobretudo para os oriundos do OGU, o que permite aos gestores públicos, tomadores de decisões e à própria sociedade civil avaliar e planejar com maior eficiência a aplicação do gasto público em saneamento para reduzir os deficits na prestação de serviços no setor.

No que se refere aos recursos onerosos, lançou-se mão de duas fontes básicas de dados: i) Caixa, que gerencia os recursos do FGTS[6]; ii) BNDES, que administra os recursos do Fat[7], além de utilizar recursos próprios e de outras fontes.

Diferentemente dos recursos não onerosos, as bases da Caixa e do BNDES possuem informações dos financiamentos no setor de saneamento básico desde 1988 e 1996, respectivamente, o que possibilita uma análise mais robusta de suas trajetórias. Os dados selecionados para consulta foram os compromissos de empréstimos contratados e os desembolsos, desagregados por ano, por macrorregião e por componentes do saneamento básico.

O SNIS é outra importante fonte de dados de investimentos no setor de saneamento que, assim como as bases da Caixa e do BNDES, possui uma série histórica de dados, sem interrupção, desde 1995, sobre os componentes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário e desde 2002 sobre manejo de resíduos sólidos urbanos (RSU). Contudo, suas informações são fornecidas pelos próprios prestadores de serviços, fazendo com que os valores de investimento presentes no SNIS sejam diferentes daqueles presentes nas bases de dados do Siafi Gerencial, da Caixa e do BNDES, por exemplo.

A coleta de dados do SNIS é feita em amostra representativa dos prestadores de serviços de água e esgotos no Brasil, sendo que em 2011 a amostra correspondeu à totalização de dados de 4.975 municípios atendidos com os serviços de água e de 1.961 com os serviços de esgotos (83,2% e 25,5% dototal dos municípios brasileiros,respectivamente). Considerando esses dados, os prestadores de serviços da amostra atuaram em municípios que possuíam uma população urbana de 164,2 milhões de pessoas (96,8% do total do país), no caso dos serviços de água, e 135,2 milhões (76,0% do total do país), no caso dos serviços de esgotos.

Os dados de investimento distribuem-se segundo duas categorias básicas: o destino da aplicação dos recursos e a origem dos recursos. Para o primeiro grupo, as informações coletadas são as seguintes: (i) investimentos em despesas capitalizáveis; (ii) investimentos em abastecimento de água; (iii) investimentos em esgotamento sanitário; (iv) investimentos em outros destinos. Para o segundo grupo, referente à origem dos recursos, as informações são: (i) investimentos com recursos próprios; (ii) investimentos com recursos onerosos; (iii) investimentos com recursos não onerosos.

Do ponto de vista da origem dos recursos, vale dizer que as informações do SNIS contemplam não somente os recursos oriundos de fontes federais, mas também aqueles cujas fontes são os Estados, os Municípios e os Prestadores de Serviços, estando presentes valores aplicados nas duas categorias adotadas pelo SNIS.

Outra importante característica das informações é que os valores informados são aqueles efetivamente realizados no ano de referência. Portanto, não se trata de valores contratados, empenhados ou repassados, mas sim daqueles que foram de fato aplicados em investimentos no ano.

Para as análises que se seguem foram efetuadas correções monetárias com o Índice Geral de Preços Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas (FGV) para dezembro de 2012.