4.2. Investimentos em saneamento básico. Página 5

Investimentos segundo dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS)

A Tabela 4.14, a seguir, apresenta os valores totais aplicados no período de 1995 a  2011, segundo o destino e a origem dos recursos, distribuídos por estado, macrorregião e total geral. Os valores estão atualizados para dezembro de  2012, com base no IGP-DI da FGV.

Os recursos aplicados em despesas capitalizáveis e em outros destinos foram rateados entre aqueles aplicados em abastecimento de água e esgotamento sanitário. De forma similar, para as despesas capitalizáveis, que não têm origem identificada no SNIS, os valores foram rateados entre as três opções disponíveis, quais sejam: recursos próprios, onerosos e não onerosos.

Entretanto, como a partir de 2009 os recursos aplicados em despesas capitalizáveis e em outros destinos passaram a ser distribuídos por origem na própria coleta, esses recursos foram rateados por origem somente até 2008.

TABELA 4.14:Investimentos realizados nos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no período de 1995 a  2011, segundo estado e macrorregião (em mil reais)

Fonte: SNIS.

Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de  2012 .

Como se observa, o setor realizou investimentos que totalizaram, no período, R$ 120,6 bilhões, sendo que 54,6% ocorreram na região Sudeste, com o estado de São Paulo apresentando uma aplicação significativa de 35,4 %. A macrorregião com menor investimento foi a Norte, com 3%, sendo que o estado de Rondônia lidera o ranking dos menores investimentos, num percentual de apenas 0,11%.

No que se refere ao destino dos investimentos, verifica-se que 50,0% dos recursos foram aplicados em abastecimento de água e 50,0% em esgotamento sanitário, ou seja, os dados revelam que, nos últimos anos, houve uma inversão da lógica de maiores investimentos no componente abastecimento de água em detrimento do esgotamento sanitário. Tal inversão está associada aos avanços já obtidos na cobertura com os serviços de água, enquanto que nos serviços de esgotos, seja coleta ou tratamento, os índices de cobertura continuam baixos. Esta pode ser a situação da região Sudeste, em que 43,9% dos valores foram aplicados em água e 56,1% em esgotos. Já o oposto ocorre nas regiões Norte e Nordeste, onde os investimentos predominantes foram nos serviços de água, exatamente as regiões com menores índices de cobertura nesta área.

Segundo a origem, observa-se uma predominância dos investimentos com recursos próprios, num percentual de 50,6%, enquanto que os recursos onerosos situam-se em 33,5% e os não onerosos em 15,9%. Chama a atenção a elevada participação de recursos próprios no montante investido, que já ocorre há alguns anos no SNIS. Tal situação pode decorrer do fato de os prestadores de serviços declararem investimentos feitos com recursos dos orçamentos dos Estados e dos Municípios, como sendo próprios, podendo, até mesmo, existirem casos de inclusão também de recursos oriundos de repasses do OGU.

Em que pese a hipótese de contabilização inadequada, já que na situação antes citada os recursos deveriam ser declarados como “não onerosos”, ainda assim os dados indicam o elevado potencial de investimentos com valores que não têm como fonte os recursos federais, demonstrando o potencial de investimentos com recursos tarifários. Como se vê, a maior participação de recursos próprios ocorre principalmente nas macrorregiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste, onde se sabe que, na média, existe maior capacidade de pagamento pelos serviços em comparação com as macrorregiões Norte e Nordeste. Nessas duas, prevalece a aplicação de recursos oriundos de fontes orçamentárias, ou seja, recursos não onerosos.

Considerando o período analisado, de 17 anos, obtém-se uma média anual de investimentos de R$ 7,1 bilhões, com os seguintes valores por macrorregião: Norte, R$ 235,6 milhões; Nordeste, R$ 1.258,16  milhões; Sudeste, R$ 3.876,74 milhões; Sul, R$ 1.128,97  milhões; e Centro-Oeste, R$ 596,34 milhões. Considerando o destino dos recursos aplicados, a média anual no período foi de R$ 3,5 bilhões para água e R$ 3,5 bilhões para esgotos. Sob a ótica da origem dos recursos, as médias anuais encontradas foram de R$ 3,6 bilhões para recursos próprios; R$ 2,4 bilhões para recursos onerosos; e R$ 1,1 bilhões para recursos não onerosos.

Investimentos em saneamento no PAC

O conjunto de investimentos programados pelo PAC, lançado em 2007, que compreende recursos onerosos e não onerosos, foi organizado em três eixos: Infraestrutura Logística (construção e ampliação de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); Infraestrutura Energética (geração e transmissão de energia elétrica, produção, exploração e transporte de petróleo, gás natural e combustíveis renováveis) e Infraestrutura Social e Urbana (saneamento, habitação, metrôs, trens urbanos, energia elétrica e recursos hídricos). Durante o planejamento do Programa, a previsão total de investimentos para realização entre 2007 a 2010 foi de R$ 503,9 bilhões, divididos da seguinte forma, entre os eixos de infraestrutura do PAC: Logística, R$ 58,3 bilhões; Energética, R$ 274,8 bilhões; Social e Urbana, R$ 170,8 bilhões.

Para a implantação do PAC 1 foram promovidas mais de 20 alterações legislativas (entre medidas provisórias e projetos de lei), que constituíram medidas institucionais, econômicas e de gestão, visando ao fomento ao crédito, a ampliação dos investimentos e a redução de impostos para setores estratégicos. Para o setor de saneamento básico, essas alterações legislativas incluíram medidas para ampliar o volume de recursos orçamentários, impedir o contingenciamento dos recursos para execução do programa, aumentar o efetivo de recursos humanos responsáveis pela gestão dos investimentos, simplificar instrumentos licitatórios e mecanismos de transferências de recursos e estimular o crédito e o financiamento ao setor público.

No Eixo Infraestrutura Social e Urbana, do montante de R$ 170,8 bilhões, foram previstos R$ 40 bilhões em recursos para investimentos em saneamento básico. Desse valor, R$ 36 bilhões ficaram sob a gestão do MCidades e R$ 4 bilhões, da Funasa. Dos R$ 40 bilhões previstos, R$ 8 bilhões seriam aportados pelos proponentes a título de contrapartida (R$ 7 bilhões nos investimentos sob a gestão do MCidades e R$ 1 bilhão nos recursos geridos pela Funasa). No planejamento do PAC 1, do montante referente ao MCidades, R$ 8 bilhões seriam oriundos do OGU (sendo R$ 4 bilhões para saneamento integrado e R$ 4 bilhões para sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário em médias e grandes cidades) e R$ 20 bilhões de fundos públicos, por meio de empréstimos realizados com recursos do Fat e do FGTS.

No MCidades, até dezembro de 2010, foram selecionados empreendimentos que totalizam valores de cerca de R$ 35,6 bilhões, sendo 64% provenientes de recursos de empréstimos do Fat e do FGTS (recursos onerosos) e 36% do OGU (recursos não onerosos). Do montante selecionado, estavam contratados investimentos totais de R$ 35,3 bilhões, em cerca de 1.700 empreendimentos, conforme demonstra a Tabela 4.15.

Tabela 4.15:Total de investimentos contratados e em contratação, sob gestão do MCidades, no âmbito do PAC saneamento, por modalidade

Fonte: BDSAN - SNSA do MCidades (Data base: 31 de dezembro de 2010)

Tendo em vista a necessária melhoria das condições de esgotamento sanitário dos domicílios urbanos brasileiros é possível observar que o MCidades direcionou cerca de 40% dos recursos para investimentos na ampliação e em melhorias dos sistemas de esgotamento sanitário. A prioridade conferida a esta modalidade foi orientada, principalmente, pelos baixos índices de cobertura dos serviços de coleta e tratamento de esgotos. Além de considerar os precários indicadores do esgotamento sanitário no Brasil, o Programa também buscou reorientar o perfil das iniciativas do Governo Federal, em que, historicamente, predominaram os investimentos em abastecimento de água.

Dentre o montante de investimentos contratados pelo PAC 1 (R$ 35 bilhões), foram executados R$ 9,8 bilhões, somente com recursos da União, aos quais devem ser adicionadas as contrapartidas de governos estaduais e municipais. Este valor representa uma execução média de 31% em relação aos recursos totais contratados. Segundo avaliação da SNSA, a agilização da execução vem sendo dificultada por carências técnicas e de planejamento do setor, decorrentes da completa ausência de regulação e do longo período de baixos investimentos verificado nas décadas de 1980 e 1990, que desorganizaram o planejamento setorial e não incentivaram Estados e Municípios a buscarem formas eficientes de gestão e a investir na profissionalização dos serviços.

Com o objetivo de manter e elevar o nível de investimentos em infraestrutura urbana e social, foi lançado, em maio de 2010, o PAC 2, para o período de 2011 a 2014. Esse marco significou a continuidade dos investimentos de longo prazo para o setor, promovendo condições para um planejamento setorial (público e privado) de médio prazo e dando seguimento ao processo de melhoria da qualidade de vida (saúde, moradia, emprego) da população brasileira.

No PAC 2 estão previstos R$ 45,1 bilhões para investimentos em saneamento básico, sendo R$ 41,1 bilhões sob a gestão do MCidades e os demais R$ 4 bilhões da Funasa. Cerca de 50% desses recursos são oriundos do OGU e os outros cerca de 50% do FGTS e Fat. Esses investimentos estão divididos por modalidade, conforme a Tabela 4.16.

Tabela 4.16:Previsão de investimentos do PAC 2 para o setor de saneamento básico (2011 – 2014).

Recursos sob gestão da FUNASA

No PAC 2, o atendimento aos municípios foi categorizado em três grupos, de acordo com a Região e o porte municipal. O Grupo 1, que concentra cerca de 60% da população brasileira, abrange os municípios de RM e das Ride, municípios acima de 70 mil habitantes das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e acima de 100 mil habitantes nas Regiões Sul e Sudeste. Nesse grupo, estão incluídos 477 municípios elegíveis. O Grupo 2 abrange municípios das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que têm entre 50 e 70 mil habitantes e das Regiões Sul e Sudeste, entre 50 e 100 mil habitantes. Há, no Grupo 2, 221 municípios, que representam cerca de 8% da população brasileira. Por fim, o Grupo 3 inclui 4.866 municípios com população inferior a 50 mil habitantes, que abrangem aproximadamente 32% da população brasileira. É importante salientar a destinação de R$ 600 milhões para apoio aos municípios na elaboração de planos de e de projetos de saneamento básico, visto que este foi um dos entraves identificados durante o PAC 1.

As premissas estabelecidas pelo Governo Federal para a seleção das propostas são: articulação entre as modalidades (saneamento, habitação, risco e mobilidade) no território; complementação de obras da primeira fase do PAC; atendimento de demandas estruturantes e integradas entre áreas de desenvolvimento urbano e intermunicipais; projetos de engenharia prontos ou em estágio avançado de preparação; licenciamento ambiental; situação fundiária que permita rápido início de obras.

Além disso, uma série de critérios, como índices de cobertura, desempenho no PAC 1, áreas de risco, índices de mortalidade infantil, baixo IDH, dentre outros, são adotados para priorização das intervenções.

Investimentos oriundos de fontes internacionais[1]

A respeito dos investimentos internacionais em saneamento básico, verifica-se que entre 1996 e 2009, as agências multilaterais de crédito, Bird e Bid concederam empréstimos ao Brasil da ordem de R$ 2,5 bilhões, conforme informações disponibilizadas pelo MCidades. O maior credor foi o Bid, com 48,5% dos empréstimos. O Bird participou com 23,8% do total dos empréstimos e as contrapartidas foram da ordem de R$ 694,0 milhões (27,7%).

O Bid financiou os seguintes programas: Programa de Ação Social em Saneamento (Pass-Bid) e o Programa de Ação Social em Saneamento e Geração de Empregos (Prosege).

O Pass-Bid, assinado em 2004, previa o desenvolvimento de iniciativas de saneamento segundo os seguintes componentes: execução de obras de saneamento básico; educação sanitária e ambiental e mobilização e comunicação social; gestão empresarial; estudos para o desenvolvimento de políticas nacionais do setor saneamento; e fortalecimento de entidades ambientais, Companhias Estaduais de Saneamento Básico (Cesb) e Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAE).

Em março de 2009, optou-se pela inconveniência da continuidade da execução desse contrato de empréstimo, devendo os objetivos do programa ser alcançados, a partir de então, mediante a utilização de recursos nacionais. Tal decisão de não se prorrogar a vigência do acordo de empréstimo ensejou iniciativas da SNSA no sentido de manter os compromissos com os municípios com convênios já pactuados, procedendo-se a migração para o PAC das seis obras conveniadas.

O Prosege foi oficialmente instituído em 1992 e dele participavam governos estaduais e municipais, por meio das Cesb, prefeituras e serviços autônomos municipais. Esse programa previa que 86,8% de seus recursos seriam alocados para obras de esgotamento sanitário nas RM, aglomerações urbanas e cidades médias; 7,3% para o pagamento das taxas de juros e despesas com inspeção e supervisão do Bid; 5,3% direcionados para cobrir as despesas de engenharia e administração e os 0,6% restantes para a compra de terrenos pelos agentes promotores^[2].

Já o Bird distribuiu seus empréstimos para o Projeto Proágua/Semiárido e os programas Projeto de Assistência Técnica Prosanear (Pat-Prosanear), Programa de Modernização do Setor de Saneamento I e II (PMSS I e II) e o Proágua Nacional. Desses projetos, o PMSS I foi o que recebeu a maior parcela dos recursos, R$  442,6 milhões.

Deve-se destacar que o Proágua/Semiárido foi um projeto de gestão de recursos hídricos do Governo Federal, executado pelo MI e pela Ana, entre 1998 e 2006, cujos objetivos eram promover o uso racional e sustentável e a gestão participativa dos recursos hídricos e prover acesso seguro e sustentável à água para uso doméstico, em bacias prioritárias no Nordeste. Esse projeto trouxe consigo uma missão estruturante, com ênfase no fortalecimento institucional para a Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil, em particular na região Nordeste, e na garantia da ampliação da oferta de água de boa qualidade para o semiárido brasileiro.

Por sua vez, o Pat-Prosanear teve por finalidade recuperar ambientalmente áreas degradadas ocupadas por população de baixa renda, mediante a elaboração de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) e Projetos de Saneamento Integrado (PSI), contemplando abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema viário, contenção de encostas, reassentamento de população, melhorias habitacionais e projetos complementares de equipamentos comunitários, paisagismo e iluminação pública, proporcionando à população acesso a esses serviços, com vistas à melhoria da saúde, ao desenvolvimento econômico e à preservação dos mananciais e corpos de água. O Programa procurou criar soluções sustentáveis para os problemas de saneamento ambiental em áreas urbanas adensadas, ocupadas por famílias de baixa renda, onde as condições de infraestrutura eram precárias. Suas diretrizes inspiraram a criação de ação orçamentária especificamente destinada a abrigar iniciativas de saneamento integrado em assentamentos precários no âmbito do PAC-Saneamento.

O PMSS foi criado em 1991, tendo recebido os primeiros desembolsos em 1993, já no governo seguinte. A primeira etapa desse projeto foi finalizada em 2000 e procurou reformular o setor, por meio de estudos e assistência técnica direcionada para os estados e municípios, além da realização de investimentos e de atividades voltadas para o desenvolvimento empresarial das companhias estaduais de Santa Catarina, Bahia e Mato Grosso do Sul. Sua segunda fase, iniciada em 1999, teve como objetivos a implementação de um sistema de regulação do setor e a promoção da eficiência dos prestadores de serviços^[3]. O Programa, finalizado em 2009, teve como público alvo os formuladores das políticas públicas e reguladores da prestação dos serviços, além dos prestadores públicos. Os recursos disponibilizados, sem ônus para os beneficiários, eram destinados à elaboração de estudos e serviços de consultoria técnica para implementação de políticas; à reestruturação da prestação dos serviços; ao desenvolvimento de modelos de financiamento, incluindo estudos tarifários e sobre subsídios; ao estabelecimento de instrumentos e estruturas de regulação e controle; ao apoio para o desenvolvimento técnico e capacitação; bem como a estudos e ações de caráter nacional. Além disso, foram desenvolvidas inúmeras iniciativas de capacitação, dentre as quais se destacam quatro edições do curso “Gestão Integrada em Saneamento”, desenvolvido no âmbito da Cooperação Técnica Brasil – Itália, associado a diversas publicações técnicas na esfera do projeto editorial do Programa. Outras importantes contribuições do PMSS foram: concepção, administração, aprimoramento e manutenção do SNIS; Projeto COM+ÁGUA e Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (PNCDA)[4].

O Proágua Nacional (2007-2009) constituiu-se na continuação do Proágua/semiárido, com expansão de sua área de atuação. O objetivo desse programa era contribuir para a melhoria da qualidade de vida da população, especialmente nas regiões menos desenvolvidas do País, mediante planejamento e gestão dos recursos hídricos, simultaneamente com a expansão e otimização da infraestrutura hídrica, de forma a garantir a oferta sustentável de água em quantidade e qualidade adequadas aos usos múltiplos.

Considerações finais

As limitações das informações acerca dos investimentos realizados no setor de saneamento básico, notadamente entre 1996 e 2002, suscitam a importância da organização e padronização dos dados de investimento com vistas a um adequado planejamento e racionalização dos recursos aplicados. As diferentes metodologias e conceitos utilizados para contabilizar e descrever os investimentos orçamentários em saneamento básico no período de 1996-2002 inviabilizaram a compatibilização dos dados dentro do próprio intervalo com os dados de investimentos relativos aos anos de 2003 a 2011. Tal incompatibilidade tornou inviável a criação de uma série histórica dos investimentos não onerosos e, consequentemente, uma análise mais substantiva de sua evolução entre 1996 e  2011.

Entretanto, os dados apresentados fornecem um apanhado geral da tendência dos investimentos no setor e sugerem maior compromisso com a área de saneamento, a partir de 2003. Esse maior compromisso pode ser notado tanto no montante de investimentos em relação ao PIB brasileiro,  que passou de 0,10% em 2003 e atingiu seu ápice em 2009, representando 0,20% do Produto, quanto na uniformização da linguagem e procedimentos básicos para agregação e consolidação dos dados. Esse cuidado com as informações propiciam aos gestores públicos, tomadores de decisões e à própria sociedade civil avaliar e planejar com maior eficiência a aplicação do gasto público em saneamento básico, bem como reduzir os deficits na prestação de serviços no setor.